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    1. “十三五”上海公共交通優先發展思考與建議
      2015-06-26 09:18:57   來源:文/陳小鴻 同濟設計-交通規劃設計院   評論:0 點擊:

      上海城市交通發展存在問題

      1.交通系統結構與城市空間結構的匹配性不佳

      軌道交通對于人口、崗位集聚不足,對城市發展的空間結構塑造作用未能充分顯現,軌道站600米步行覆蓋的外環以內用地不足1/4。但這是一個需要長期調整并堅持的任務。

      圖:上海軌道交通示意

      2.公共交通發展過于依賴軌道交通,體系層次不完備

      都市區尺度與骨干設施服務性能配置失衡。軌道交通缺乏快速線路,地面公交缺乏網絡化專用空間,營運缺乏能適應不同區域、不同發展階段的運輸組織模式。軌道部分線路與車站的極度擁擠,還蘊含著較大的公共安全風險。

      (上海目前只有軌道16號線采用“快慢車”的運營組織方式,列車為時速120公里的新型A型車,采用3節編組,遠期采用6節編組)

      圖:上海軌道16號線走向示意

      圖:軌道16號線車站可實現超車,實現“快慢車”組織

      3.注重道路交通基礎設施擴容,忽視道路資源使用管理與高效配置
      未能體現高效運輸模式優先的原則。公交專用道里程在全國300萬人口以上特大城市中墊底,“十一五”300公里公交專用道至2013年僅完成162公里,而北京中心城公交專用道達382公里,包括快速路甚至高速公路。

      交通需求管理過于依賴保有量控制,政策措施不協調。依賴車牌拍賣的擁有控制手段,對機動車使用放任以及對停車設施無差異的供給策略,部分抵消了公共交通的發展成效。

      交通環境與社會公平重視不足。忽視慢行與公共交通,對步行、自行車通行空間不斷被蠶食缺乏應對,實質上是忽視交通對能源消耗和環境破壞的代價,對不同人群的出行公平性考慮不足。

      圖:社會車占用公交專用道,專用道“用而不專”

      因此,導致上海軌道交通運輸能力不足、快速公交通道控制不足、地面公交通行優先不足、慢行交通銜接便利性不足。

      2上海”十三五“公共交通發展面臨的形勢與挑戰

      過去二十年上海堅持控制機動車增長、大力發展軌道交通的交通戰略,使得上海在人口總量、建成區規模迅速增長的同時,維持了公共交通系統運量的同步增長和公交實際分擔率的基本持平,但現狀與未來發展均不容樂觀:

      上海對城市軌道交通系統持續高強度的投入,是解決公共交通“增量”的主要手段,也掩蓋了對城市公共交通系統整體投入不足、不均衡的問題。但在“十三五”期間,上海線路總里程(“十一五”、“十二五”均為國內第一)、客運總量、里程客流強度(代表效益)等三個軌道系統關鍵指標均不在首位。

      盡管公共交通系統總運量每年略有增加,但小汽車使用量增速遠高于公交運量增速,小汽車牌照投標數量和助(電)動車總量的“上竄”就是危險的信號。其根本原因公共交通發展速度低于城市化速度、公交規模增長速度低于小汽車增長速度、公交運量增長速度低于運能增長速度、公交運行管理投入增速低于公交設施規模增速,多層次、廣覆蓋的公共交通網絡和服務體系尚未形成,公共交通還缺乏成為替代小汽車出行方式的基本服務能力,還無法滿足居民出行時效要求。

      上海軌道交通的“擠”、地面公共交通的“慢”,無法吸引對交通工具、交通方式有選擇能力的人群;公交票價偏“貴”,又難以吸引那些源源不斷涌入的新上海人。1#、2#、8#等線路高強度負荷目前還難以看到根治之道;缺乏高質量、強監管的公交專用道及信號優先等設施保障,地面公交運送車速下滑、能基本維持目前運量水平已屬不易。

      圖:如何選擇也是頭疼的事情

      除了上述公共交通系統自身發展的問題,“十三五”期間隨著居民收入提高、購房等大宗支出政策性受限等,家庭私車購置的相對成本將更低,城市在用機動車數量將繼續增長;而道路網絡受用地、環境等制約,通過常規建設手段來擴容的能力殆盡,尤其在城市中心區域。如果不采用嚴厲的調節手段,道路交通更加擁堵;而移動機動互聯網的普及,催生出各類打車、專車、以共享為名的自家車營運性服務,不斷提高個體機動化方式使用的便利性。

      上海已無維持“車-路”協調增長的外部條件與能力,道路擁擠將使得常規公交服務水平繼續下降,進入道路擁堵—公交更慢—寧可堵在自家車里—道路更加擁堵的惡性循環。

      必須意識到并且承認,上海已經進入設施穩定和建設受限階段,延續建設擴容來適應需求的發展路徑難以為繼。土地、資源、環境等約束使得上海交通通過轉型發展、結構調整降低城市活動對小汽車的依賴,應當成為全社會共識;上海城市交通系統的發展目標只能是保證公共交通的暢通、無法保障小汽車行與停的便利,應當被大多數人認可并接受。

      3上海”十三五“公共交通優先發展對策與措施

      公共交通優先發展的目的,不僅僅是緩解道路交通擁堵、提高既有交通系統承載力,而是關系到城市發展定位、責任、全球形象和競爭力,各個部門而不僅僅是交通主管部門,必須提高對于公共交通發展必要性和重要性的認識。

      依賴既有軌道交通建設進行規模擴容遠遠不夠,必須建立一個適應、引導上海大都市區發展的多層次軌道網絡,把城市最寶貴的通道資源留給軌道線路;必須改變既有交通資源分配格局:當道路“不夠用”的時候,依據總成本和公平規則制定交通政策、措施,重新分配道路空間,優先給予步行、公交、自行車等綠色交通方式。

      圖:道路的“路權”分配決定了城市的交通發展理念

      明確的政策導向,比及時的政策措施更重要;便利使用公共交通的環境建設,比局部改善公共交通服務水平更重要。公共交通優先與服務提升、小汽車擁有和使用管理是一枚硬幣的二面,還需要非機動化交通改善、更為靈活的交通共享等綜合措施共同支持。

      必須放棄以道路設施增加來大幅度提高系統容量以緩解擁堵的幻想,必須放棄僅通過規劃軌道網絡的建設實施就能滿足上海客運交通需求增長和提升公交服務的幻想。

      “十三五”交通系統發展的重點是:建設快軌、改善公交、提升慢行、管理需求。

      1.規劃并啟動市域快速公交網絡建設

      上海城市建設重點是中心城以外地區,但目前軌道交通和地面公交在速度和時間上無法滿足要求。鑒于城市空間資源的稀缺性,“十三五”首要任務是配合2040總體規劃編制,規劃并控制能支撐上海全市域及鄰滬地區總計約1萬平方公里的具有獨立路權的快速公共交通通道,包括鐵路+城軌構成的快軌和依托高快速路公交專用道的快線,運送速度能達到60km/h以上。控制中心城地下通道資源為建設快軌提供條件,嘗試中環-滬嘉、中環-滬蘆高速公交專用道建設。

      圖:法國巴黎多層次的軌道交通(快線+普線)

      嘉定、松江等新城已初具規模,上海實質上已經是一個聯系緊密的“城市群”,應按實際需求布置上海對外交通樞紐特別是融入國家高鐵網的車站,“十三五”期間規劃建設浦東、松江、嘉定三個車站。

      推動浦東機場-虹橋火車站快線建設。北京已規劃新機場和首都國際機場30分鐘快線,兩場30分鐘可達應作為技術型式選擇的控制指標。結合機場線建設、整合新上海博覽中心和2號線基地用地,借鑒深圳福田中心區樞紐建設經驗(京港高鐵地下站+4條軌道11個站)改造龍陽路樞紐。

      圖:深圳福田交通樞紐(高鐵車站進入城市核心區)

      2.推動專用道網絡建設顯著改善地面公交服務的可靠性

      地面公交系統改善是投資少、見效快、調整靈活的公交優先發展措施,是上海重視不足但有潛力可挖的領域。城市道路路權管理應按公交優先準則重新分配,必須改變有條件才設置公交專用道的傳統觀念,只要路段公交人次(大致1小時超過30輛公交車)與一條車道小汽車載運人次相當,就應設置公交專用道。這個準則也同樣適用于城市快速路、郊區高速公路。在城市核心區、交通擁擠地區更應該建設公交專用道網絡。應注重媒體宣傳,使“公交優先”深入人心。

      依托專用道網絡和公交實時信息發布,建設“可靠公交、準時公交”,試點并推廣公交骨干線、郊區線路和社區低頻線路的首末站+關鍵站按時刻表運行。

      圖:首爾“軌道交通+地面快速公交”(公交專用道+公交專用路)

      3.便利公交使用的環境建設

      努力營造步行優先、人車分離的交通環境,把整治已建和新建軌道站1公里范圍內人行道作為“十三五”重點之一,包括寬度和平整度要求;建設專門設計、有人值守的非機動車停車場。

      圖:軌道+步行+開發,一體銜接

      4、公共交通安全保障體系與制度建設

      獨立于軌道交通運行安全評估,建立對已建、新建軌道站進行行人疏散安全評估制度,建立大客流識別和預警的管理體系。

      5、支持、鼓勵、規范新的“公共交通”服務模式

      “十三五”期間上海將推動小型電動車輛共享的短時租賃系統。應將該系統的停放布點規劃、充電設施建設和營運管理納入公交體系建設統籌考慮,作為上海建設“無車區、少車區”、抵御無運營資質的私家車借助互聯網軟件隨意進入營運領域的重要手段。

      借助互聯網和智能終端等技術提供更加靈活的、適應不同層次需求的公交服務,如定制公交、響應式公交、出租車合乘等,主動應對、規范管理。

      圖:同濟大學校園內的共享汽車

      6.注重交通與用地的協調發展

      對于上海重點發展地區和城市更新地區,明確公共交通導向的土地開發是唯一許可模式。規劃層面必需規定城市新增加崗位與人口集聚在公共交通樞紐及走廊帶,適當提高公共交通樞紐綜合體上蓋開發強度并降低配建停車標準。

      外環周邊集中建設地區避免與公共交通服務能力、服務模式不相匹配的土地開發,如遠郊大規模、單一性質的居住區建設必須非常慎重。發揮軌道交通引導城市空間的作用,依托8條軌道射線形成人口與產業集聚軸帶,實施TOD開發策略。總長約126km步行10分鐘可達的軸帶總面積約204km2,軸帶內的人口密度建議達到2~2.5萬人/km2。

      圖:上海莘莊樞紐TOD開發

      7.注重需求管理的綜合性、協調性

      公共交通是根本出路,但小汽車擁有與使用控制也是必須破解的難題,“十三五”必須完成從行政管制到主動交通管理的政策轉型。基于現行技術/設施條件,實現道路資源從有償無限制使用到基于激勵的有價有限使用管制的轉變。

      • 有償牌照:繼續實行總量控制,明確車輛牌照額度費用的道路資源使用費屬性,牌照費是上海市域道路通行權的定額預付費;

      • 通行定額:基于排放與擁擠程度進行里程折算和通行定價,實施分區域、分等級的道路使用管理。根據年度車均行駛里程、車均快速路及干道使用里程,確定車均道路資源“配額”和通行費基價。管理方可根據預判主動調節交通擁堵,如高峰時段快速路1km可設為2km通行里程、非擁擠區域里程折算為0.5等,;

      • 有限使用:定額道路通行權可通過規定使用年限或道路通行里程體現。通過電子車牌、ETC等技術手段,鼓勵用戶與管理方的合作,低于基準通行里程可換取更長使用時間,鼓勵少用、實際上也減輕了道路通行負荷。用戶也可選擇隱私保護的車牌通行年限計劃。

      • 低碳獎勵:基于汽車排量細分牌照投放額度、建立分類牌照拍賣制度,降低零排放和低排放車輛、分時租賃電動車輛的通行計量標準甚至免費通行,將對清潔能源車輛的獎勵落到實處。

      對于外牌和滬C牌車輛,在實行道路通行權付費的基礎上,可逐步取消行政性管制而采用較高付費通行標準進行調控。存量無期限牌照的使用規則,可根據有車輛通行總量(定額通行權)控制后的牌照價格與原價格的差異設定。

      圖:道路資源從有償無限制使用到基于激勵的有價有限使用管制的轉變

      結語

      特大城市的資源成本、環境質量,決定上海沒有能力在高峰期確保機動車不擁堵,但有責任確保公共交通、行人、自行車交通的通暢。

      “十三五”上海仍處于交通系統發展的黃金時期,但無法沿用以基礎設施增長為主的解決方案,必須轉變發展理念與路徑,將公共交通優先發展放在城市發展首位,實現更綠色、更可持續的交通發展。


      責任編輯:白小嵩

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